来自中央的高官不断造访成都市双流县兴隆镇瓦窑村，这让村民马明超隐隐感到，老家的土地上，正在发生着某种重要的变化。

    向来颇为敏感的集体土地流转问题，因为成都市政府今年年初出台的“《2008》1号文件”而有所破题。据说，这份文件只有207份。文件中的内容在成都市辖区内的都江堰、邛崃和双流县兴隆镇等地秘密实践。

    记者通过有关渠道了解到这份文件的部分内容：市政府将支持农村集体土地进行承包经营权流转，建立在这之上的房屋也将逐步核发统一的房屋所有权证。

    1号文件

    “《2008》1号文件”全称是《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，其中有这样的内容：“明确农村房屋产权，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转。”该文件提出，逐步建立城乡统一的房屋产权流转制度，包括农民自建房屋和新居工程。

    事实上，据成都市国土资源局人士说，早在2003年，成都国土资源系统内部就开始探讨集体土地流转模式。当时主要的观点是：在条件成熟的区域，尝试以“转让权利模式”让集体土地进入市场进行使用权转让，以激活集体用地的有偿流转。“成都市抱着先行先试的态度，这项讨论成为成都市城乡统筹试验的开始”。2006年3月14日，成都市成立了四川省第一家市级农村土地承包流转服务中心，农村土地流转由以往的“个人行为”变为政府指导。

    去年6月，成都、重庆获批成为全国城乡统筹综合配套改革试验区。一个月后，成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》，集体土地流转走向了政策层面。该《办法》规定：集体建设用地可以进入市场公开出让，宅基地也可在一定条件下通过联营、出租等方式流转，集体土地流转方式向自由流转靠拢。
    “集体土地流转与集体土地用于商品住宅开发是不能划等号的。”成都市国土资源局政策法规处负责人告诉记者。“但是，由于集体房屋产权的复杂性，已有小产权房的处置问题，靠现有的政策还是难以解决”。

    据记者了解，“《2008》1号文件”出台后，由成都市委、市政府牵头组建的成都现代农业物流业发展投资有限公司于4月初挂牌成立。据该公司综合处负责人透露，公司将主要提供“行为担保”和“信用担保”两项业务。除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还将对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保。不过他承认，由于集体土地流转问题的复杂性，公司在前期不会过多接触。

    “搞试验也不能越位”

    在成都，绝大多数“小产权房”都与“新居工程”沾边。新居工程是成都市推进城乡统筹的一个重要组成部分，也是集体土地流转的重点。成都市政府自2004年开始对150万亩宅基地进行整理，集中修建农民住宅后，对整理出来的土地进行公开出让，保利地产(20.51,-0.98,-4.56%)(企业专区,旗下楼盘)先后涉足其中，取得了数千亩土地。

    “这其中不乏基层政府为了自身利益扩大新居工程规模，从而形成小产权房对外销售的状况。”上述成都市国土资源局人士透露。“为了乡镇集体经济发展，土地资本必须实行流转，但另一方面，国家又必须牢牢把控土地流转的主导权，杜绝私下交易，这就必须要有新的政策和法律来支撑。”

    可以说，小产权房某种程度上体现了“小政府”与“大政府”抢夺土地收益的矛盾。一直以来，“大政府”低价征地，再高价拍卖给开发商，“大政府”的解释是，用以回收此前城建配套建设的巨额投资。而“小政府”(乡镇政府、街道办事处乃至村委会)是亲手策划小产权房开发的主体，房地产开发的利益回报，一部分给农民分红，剩下的投资乡镇建设。 

    由于集体土地流转的合法性一直没有得到法律保障，所以，即使是位处争议中心的土地管理部门，也要把握好“改革”与“越位”之间的分寸。

    据接近成都市国土资源局高层的人士透露，去年7月底，成都市国土资源局的土地流转试行办法出台后，引起了国土资源部系统内部的广泛争议。国土资源部高层曾以“搞试验也不能越位”的话相告诫。

    今年年初，在成渝两地地方政府的全力邀请下，国土资源部部长徐绍史一行，从4月19日开始对成渝的土地改革进行了为期4天的考察，“成渝模式”获得初步肯定——在成渝试验区尝试集体土地资本化、货币化的改革，允许集体土地使用权作价入股，鼓励组建农村土地股份合作社，提高占补平衡费用标准，社会资金可直接参与整镇改造、农村拆院并院及新型社区基地建设。徐绍史表示：“明晰产权，规范流转，促进城乡统筹发展，成都经验值得学习。”国土资源部也将就此开展研究。

    农村土地改革一直是成都试验区实现综合配套改革的突破口，成都市副市长刘仆在今年年初召开的成都市农村土地产权制度研讨会上提出：集体经济组织的土地只有通过颁发土地权证，逐步实现城乡土地“同地同权”并容许其流转，才能具有资本的全部属性。

    徐绍史为首的考察团刚走，全国政协副主席郑万通为首的考察团又要到了，这次考察要对“成渝的城乡统筹和土地流转形成意见，供中央决策参考”。

   小产权房流转只是时间问题？

    据有关数据显示，在成都借助新居工程，正在开发、销售的“小产权房”在200处以上，占市场供应量的20%左右。

    马明超所属的成都双流县兴隆镇瓦窑村，将要兴建一个占地600亩左右的旅游项目和两个新居工程，当了近30年农民的他，身份将变成“市民”入住新居工程，同时，他也将以宅基地入股成为旅游项目的股东。马明超告诉记者，该地的新居工程也有30%以上对外出售，市场价在1500元左右。

    “现有的法律规定，城市居民不得购买小产权房，但成渝试验区改革的核心便是农民变市民，严格来说，今后小产权房的所有者都是市民，农民分得的房屋可以流转，那购买小产权房的业主也将享受到同样政策。”成都社科院城市发展研究中心教授王增辉认为，“当集体土地成为资本可以自由流转的时候，附着于其上的小产权房的流转只是时间问题。”他认为，成渝试验区将最终担当扯掉这块“遮羞布”的角色。

    记者了解到，国土资源部原本计划于去年底出台《关于农村集体土地管理的有关通知》，对于一些已经形成一定规模、符合土地利用规划的小产权房，考虑让其补齐手续后转为合法，后来考虑到小产权房的复杂性迟迟未能出台。“这方面的政策很可能将综合国土资源部和全国政协两个考察团的意见后才能出台。”一位参与徐绍史考察团座谈会的成都市政府官员透露。

    “集体土地流转是一个涉及多方面的话题，进一步是改革的成功，退一步是改革的流产。”陪同徐绍史在成都进行考察的成都市国土资源局人士认为，成都集体土地流转模式虽然大致上得到了国土资源部的认可，但最终公开的模式，还要看国土资源部的意见，“只有新机制确立了，已有的小产权房才会有最终方向”。